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调查研究
健全落实制度机制 保障出庭应诉效果
时间:2018-10-11 10:30:58
——内蒙古高院关于行政机关负责人出庭应诉情况的调研报告
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图一:新行政诉讼法实施前全区行政机关负责人出庭应诉情况
图二:2017年出庭应诉的行政机关负责人级别情况

    核心提示:行政机关负责人出庭应诉不但解决了“告官不见官”的难题,也是提高法治思维和行政执法水平的有效手段,有利于增强行政机关负责人的依法行政意识,促使其及时总结和吸取行政执法中的经验和教训,规范行政权力运行,不断提高依法行政的能力和水平,也有利于促进一线执法人员增强工作责任心,改进工作作风,规范行政执法行为,从源头上预防和减少纠纷。基于此,内蒙古自治区高级人民法院成立课题组,对修订后的行政诉讼法实施前后内蒙古法院受理的行政诉讼案件中,行政机关负责人出庭应诉情况进行了专项调研。

    一、基本情况

    近年来,随着我国法治建设的推进和人民群众维权意识的增强,内蒙古自治区的行政诉讼案件数量逐渐增多。2012年至2017年,全区法院共受理行政案件13602件。但与行政诉讼案件数量增长相反,被诉行政机关负责人的出庭应诉情况却不甚乐观。主要体现出以下三个特点:

    1.行政机关负责人出庭应诉率偏低。行政诉讼法修订前,对行政机关负责人出庭应诉并未作出明确规定,实践中行政机关通常委托本单位的工作人员或律师出庭应诉。据课题组统计,2012年1月至2015年5月1日,全区行政诉讼案件中,行政机关负责人出庭应诉共153件,平均出庭率仅为2.5%左右(见图一)。

    随着新行政诉讼法的施行,全区法院努力推行行政机关负责人出庭应诉制度,行政机关负责人出庭应诉情况较之前有所改善。但总体来看,行政机关负责人出庭应诉率仍然不高。据统计,2015年5月至12月,全区法院共受理行政诉讼案件2254件,行政机关负责人出庭应诉137件,出庭率仅为6.08%。2015年5月至2016年12月,行政机关负责人出庭应诉492件,出庭应诉率为11.74%。其中,赤峰市出庭应诉率最高,占案件总数的23%,兴安盟最低,占案件总数的2%。2017年,全区法院共受理行政诉讼案件3279件,行政机关负责人出庭应诉461件,出庭应诉率为14.05%。其中,鄂尔多斯出庭应诉率最高,占案件总数的19%,乌海最低,占案件总数的4%。

    2.出庭应诉的行政机关负责人级别相对较低。据统计,2015年5月至2016年12月,出庭应诉的负责人最高级别为正处级,副科级占比最高,占到应诉总数的49%,其次是正科级,占37%,正处级以上为零。2017年,出庭应诉的负责人最高级别为正处级,副科级占比最高,占到应诉总数的64.77%,其次是正科级,占25.86%(见图二)。

    3.出庭应诉效果不明显。一些行政机关负责人虽然出庭,但在案件审理过程中,不能有效地参与庭审,“出庭不出声”的现象普遍存在。行政机关负责人多数情况下只是简单敷衍回答,或者是口号式的表态,没有充分发挥行政机关负责人出庭应诉的实质作用。

    二、原因分析

    1.主观层面的因素。一是一些行政机关负责人仍然难以摆脱官本位思想的影响,对司法程序不够重视,对出庭应诉抱有抵触和排斥情绪。一些官员思想认识不正确,不能做到与时俱进,以为行政诉讼会给行政执法权威带来损害,不愿出庭应诉。二是有的行政机关负责人担心行政相对人情绪和言语过激激化矛盾不好收场。实践中,一些行政机关由于行政执法不规范,行政相对人看到行政机关负责人出庭应诉,情绪容易激动,言语也过激。在一些因信访引起的治安处罚案件中,这种情况尤为突出。三是有的行政机关负责人则因担心案件败诉而不愿出庭。从案件审理情况看,程序不当、法律适用错误、事实不清、证据不足等问题在行政执法中时有发生,尤其在征收拆迁等领域,执法不规范、程序不到位、信息不透明等更是突出,行政机关败诉的可能性较大。很多行政机关负责人因此不愿出庭应诉。

    2.客观层面的因素。一是行政机关负责人日常事务繁多,出庭应诉需要付出时间和精力去准备,加之很难熟悉所有涉诉案件,导致无暇顾及。二是法律知识及应诉技巧缺乏。我国法律体系正日益庞大健全,行政执法所涉领域众多,也正受到越来越严格、细密的法律规制。行政机关的负责人出庭应诉,不仅要掌握自身管理领域所必备的专业法律知识,还需要具备一定的诉讼知识和答辩技巧。而且行政诉讼专业性强,对于诉讼知识和出庭经验要求较高,而行政机关负责人由于身处领导岗位,通常都不能亲临执法第一线,加上自身的相关法律知识不足,故多数选择不出庭应诉。

    3.制度层面的因素。一是行政体制方面尚未形成制度性自觉。截至目前,内蒙古自治区政府已出台行政机关负责人出庭应诉的相关规定,部分盟市也出台了出庭应诉的相关制度性规定,如乌海、乌兰浩特、通辽、包头等,但很多地方,尤其是旗县区还普遍没有建立相应的制度。二是制度落实不到位。一些地方虽然建立起相关制度,但落实效果并不理想,缺少政府部门的强力推动,很多制度落实困难,虽然法院极力推行,但行政机关反映比较冷漠。而且,由于缺乏必要的奖惩机制,使得这些制度成了空架子,没有发挥应有的作用,造成行政机关负责人出庭应诉率仍然偏低。

    三、对策建议

    1.健全制度,狠抓落实。

    行政机关负责人出庭应诉制度由实践上升为法律,再由法律指导实践。从各地推行的经验和做法看,保障行政机关负责人出庭应诉功能有效发挥,必须建立一系列保障机制。课题组认为,以下三方面保障机制的建立尤为重要。

    一是明确出庭案件范围。针对行政机关负责人出庭率普遍偏低及新行政诉讼法对出庭案件范围未作出详细规定,不便于实践操作的问题,再结合该项制度建立时间短,落实需要一个过程的实际情况,有必要对行政机关负责人出庭应诉的案件范围进行细致规定,可在现有立法框架下,出台相应的规范性文件,以便于实践操作。具体来说,可适当赋予法官对行政机关负责人出庭应诉案件范围的裁量权。这主要是考虑到法官对于案件的性质、审理的难易程度、是否存在协调的可能、存在的特殊问题等比较了解,由法官决定什么类型的案件需要行政机关负责人出庭应诉较为合理。明确出庭案件的范围。如对涉及重大公共利益的案件、社会高度关注的案件、可能引发群体性事件的案件、检察机关提起的公益诉讼案件、人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件等,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。另外,对于部分案件简单,不必要求行政机关负责人出庭应诉的,或者行政机关负责人因客观原因确实无法出庭的案件,也有必要加以明确。

    二是明确出庭要求。可以规定行政机关负责人案前、案中、案后不同的职责与义务,从制度上敦促出庭应诉的行政机关负责人认真准备、积极答辩、配合协调。同时,特别要发挥行政机关的案后作用,落实案后职责,最终保障行政机关负责人出庭效果。

    三是健全监督制约机制。一方面,将行政机关负责人出庭应诉列入依法行政的考核体系,定期向同级党委、人大汇报行政机关负责人出庭应诉的情况,并由政府指定专门机构严格按照应诉责任追究制度,强化对行政机关负责人出庭应诉情况的监管和考核。另一方面,对于行政机关负责人拒绝出庭应诉的,也要赋予人民法院向该行政机关上一级行政机关提出司法建议的权力。

    2.建立联动,注重沟通。

    要建立出庭应诉通知制度及相关说明制度,增强行政机关负责人参与庭审的意识,保障其出庭应诉,并发挥实质作用。要建立行政审判白皮书专项报告制度,切实形成各相关部门共同推进行政机关负责人出庭应诉制度落实的合力,促使行政机关负责人实现从“要我出庭”到“我要出庭”的转变。要健全司法建议工作机制,对一些需要行政机关负责人出面协调化解的行政纠纷案件,由法院裁量决定行政机关负责人出庭应诉,推动行政机关自觉落实负责人出庭应诉制度。要建立司法与行政的联动机制,通过联席会议、行政诉讼专题培训活动等形式,对行政机关负责人出庭应诉制度进行宣传,并借此讲解行政诉讼的基本知识、审理程序、参加庭审的基本技巧,从而提高其应诉技巧,逐步消除“出庭不出声”的现象及“怯场心理”。另外,在具体的沟通中,逐渐探索建立制度化的沟通协调平台,形成多元化协调机制,促进行政机关负责人出庭应诉能够实际发挥作用。

    3.加强培训,打牢基础。

    实践证明,行政机关负责人出庭应诉制度与行政机关的依法行政能力是相辅相成的,行政机关负责人出庭应诉制度的推行能够使行政机关了解执法中存在的问题,进而不断规范行政执法行为,而行政机关依法行政意识和能力的提升反过来会促使行政机关负责人积极地出庭应诉。因此,为了促使行政机关负责人出庭应诉制度得以有效实施,行政机关要加强执法队伍建设,规范行政执法行为,注重对相关法律法规和出庭基本技能的培训学习,尤其是行政机关负责人应发挥带头作用,带动所在行政机关不断增强法律意识,提高依法行政和应诉的能力和水平,消除执法中存在的问题。

    4.加强宣传,提高认识。

    行政机关及其负责人应当正确认识出庭应诉在总结和吸取行政执法经验教训,增强法治思维,提高制度建设质量,规范行政权力运行和提升依法行政水平方面的重大意义,通过出庭应诉,进一步增强依法行政意识,提升一线执法人员工作责任心,不断改进工作作风,规范行政执法行为,从源头上预防和减少纠纷。同时,要注意宣传的角度和方式,注重对行政机关负责人出庭应诉的典型实例进行宣传,在全社会营造良好的氛围,促进行政机关负责人转变思想观念,积极主动地出庭应诉。

    (课题组成员:王旭军  史燕龙)