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调查研究
规范信息公开行为 促进法治政府建设
时间:2018-08-09 11:57:02
——天津高院关于天津市政府信息公开类诉讼案件的调研报告
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图一:天津市法院近几年受理政府信息公开案件数量情况
图二:政府信息公开案件与全部行政诉讼案件数量的占比情况

    核心提示:现代社会进入信息时代,政府信息是现代社会信息的重要来源。政府信息公开制度的运行情况也是衡量法治政府、民主政府、透明政府的重要评价标准。天津市法院近年来审理了大量的政府信息公开类诉讼案件,天津市高级人民法院成立课题组运用大数据的方法,对这些案件进行了调查研究和深入分析,以期发现政府信息公开行政程序及相关诉讼中存在的疑难、复杂问题,进而提出改进对策。

    一、政府信息公开类诉讼案件概况

    课题组通过天津市法院办公办案平台统计了近年来天津市受理政府信息公开案件情况,以及从中国裁判文书网下载了近几年天津市全部行政诉讼案件裁判文书,并从中筛选出政府信息公开案件文书,其中一审文书990件,二审文书451件,再审审查文书73个件。具体情况如下:

    1.受案法院及案件数量情况

    《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)于2008年5月1日开始实施,2009年天津全市有和平区人民法院、蓟县(蓟州区)人民法院两家基层法院受理政府信息公开案件。从2011年起,全市11个基层法院受理该类案件。至2014年,全市各区法院均已实现该类案件的受理,其中滨海新区的行政诉讼案件由滨海新区人民法院受理,塘沽、汉沽、大港、功能区审判管理委员会均不再受理行政诉讼案件。

    天津市法院受理政府信息公开类案件的数量,经历了初期较少而后期激增的情况。2014年受案数高达283件,是2013年28件的10倍。2015年,随着新行政诉讼法和立案登记制的实施,政府信息公开案件数量高达823件,比2014年上涨了190%。从2009年的2件到2015年的823件,案件增加了410倍(见图一)。2013年政府信息公开诉讼案件占比仅有0.01%,2014年增至11.5%,2015年则达到15%,2016年的行政诉讼案件总数比2013年增长了268.5%,而同期政府信息公开案件数增长了24倍还多(见图二)。

    2.裁判文书情况

    根据课题组在天津市法院办公办案平台上统计的数据,以2016年为例,共有1658件,其中一审文书847件,二审文书546件,再审文书238件。其中一审、二审以判决形式做出裁判的分别为388件和234件,以裁定形式做出判决的一审、二审、再审案件数分别为478件、308件、204件。政府信息公开案件呈现裁定驳回起诉率高、上诉率高、申诉率高等特点。

    3.申请人、被申请人和申请内容情况

    经过梳理发现,公司等法人单位申请政府信息公开的一审案件只有29件,仅占一审案件总数的2.9%,其他组织申请政府信息公开的仅一件,其余申请人均为自然人。这些案件基本上只涉及个人或者公司自身利益,没有公益诉讼,说明依申请公开信息的申请属于“生活需求实用型”,而不是“政治参与民主型”。由于很多当事人提出政府信息公开的原因是征地、拆迁等民生问题,或者是要求公开涉及其他案件需要的证据,因此出现多种情形,如一人向一个行政机关,或者一人向多个行政机关,或者多人向一个或多个机关提起多个政府信息公开申请,进而提起行政诉讼。这些案件中存在一些申请人滥用申请权和滥诉的情况。

    从一审案件统计,被申请人和申请内容主要为:(1)各区人民政府及天津市人民政府192件,其中包含经复议市政府为共同被告的案件。申请内容主要涉及补偿安置、房屋拆迁、项目规划、信访相关内容、经济适用房、还迁工程等方面。(2)各区建设、房屋和土地管理部门、规划部门共301件,发展和改革委员会11件,该部分申请仍然主要涉及房屋拆迁、土地征收、规划等方面的相关内容。各区公安部门共54件,申请内容主要涉及公安机关办理行政案件等相关执法信息。(3)各乡镇人民政府102件。从判决结果上来看,镇政府的败诉率较高,高达55.88%。申请内容主要涉及土地征收、示范镇建设等问题。(4)街道办事处47件。申请内容主要涉及征收土地、拆迁、规划等问题。(5)其他行政机关。申请内容主要涉及相关机关业务主管内容。(6)企事业单位,包括天津市土地整理中心、供电公司、地下铁道集团等。申请内容主要是水、电、热、气、通讯等与民生相关的内容。

    从被申请人和申请公开政府信息内容可以看出,随着城市发展建设,申请政府信息公开领域集中在土地征收拆迁、房屋征收等相关问题上,还有部分是涉及民生的领域。

    4.裁判方式

    在一审的990件文书中,裁定驳回起诉180件,占一审案件的18.18%,其中103件案件提起上诉,除4件准许撤诉外,其余均驳回上诉维持原裁定。以判决方式裁判的共有810件,占全部一审案件的81.81%,其中驳回诉讼请求508件,占一审案件的62.7%,上诉254件,上诉率50%,二审维持原判驳回上诉的有232件,准许撤诉或者按撤诉处理的11件,撤销一审判决的11件,改判率为4%。一审判决撤销告知书65件、不予公开告知书16件、不予受理告知书2件、不属于本单位告知书54件等共计194件,占一审案件的23.9%。一审确认违法的有67件,占一审案件的8.2%,主要是确认信息告知书程序违法、不予答复违法、不予受理信息公开违法、答复不予公开违法等。一审判决公开信息或者限期公开政府信息42件。

    二、政府信息公开工作有待完善之处

    通过上述统计分析,并研读天津市政府信息公开诉讼案件的裁判文书,课题组发现政府信息公开领域存在以下问题:

    1.政府信息主动公开不到位。当事人申请公开的政府信息多集中在涉及土地资源、城市规划、房屋征收、行政执法、养老、医疗等与申请人息息相关的领域,对当事人权益有重大影响。从这些申请领域来看,这些信息较大部分属于政府应当主动公开的信息。检索到的案件中,有属于应当主动公开的政府信息,但没有公开的情况,说明政府信息主动公开落实不到位,应当公开的没有公开,或者公开不全面、部分公开。

    2.政府信息依申请公开不规范。从判决情况看,一审判决支持原告诉讼请求的为30.6%,远远高于行政诉讼案件整体的胜诉率。基层政府的政府信息公开工作不规范表现的较为明显,体现为败诉率较高。依申请政府信息公开中,存在以下不规范的情况:政府部门超期不答复,未在法定期限内答复,对于应当属于自己公开的信息答复不公开,混淆主动公开与依申请公开的关系,答复方式错误,答复内容与申请人申请不一致,告知的途径未能查询到所申请信息等问题。诉讼中,行政机关存在举证不能、超期举证、对过程信息和内部信息理解有误等问题。

    3.对政府信息的概念界定有争议。法院通常将《条例》第二条“政府信息”概念援引作为裁判审理的依据,作为不予公开或者不属于政府信息公开调整范围的理由。但对于一些信息是否应当界定为政府信息,申请人、行政机关、司法机关理解不同,由此产生的争议也较多。

    4.对“特殊需要”存在不同理解。法院对《条例》第十三条规定的“特殊需要”存在不同理解。当事人申请政府信息公开中存在滥用申请权、滥用诉权的情况,实践中有适用该条款作为裁判理由,不支持原告要求公开的诉讼请求的情况,但如何适用,没有统一的标准。

    5.公开渠道不畅通,没有统一的政府信息检索平台,检索不便捷。政府机关一般是通过政府网站公布主动公开的政府信息,但检索不便利,很多情况查不到需要的信息,或者查到的信息不准确。区级政府部门在收到政府信息公开申请后,一般还要向相关部门询问被申请的信息是否存在,诉讼中证明“不存在”存在一定困难。公开渠道不畅通,加重了申请人对政府主动公开信息成效的质疑。检索不便利,也容易导致查找不到信息从而答复信息不存在,产生争议。

    三、对政府信息公开工作的建议

    1.行政机关规范信息公开行为。一是落实主动公开。主动公开是提高政府信息透明度,减少依申请公开最重要的途径。二是规范依申请公开。如果相对人在申请书中描述的政府信息存在有歧义、表述不清等问题,行政机关应当及时沟通,告知补正,引导申请人正确申请。政府信息公开的答复理由需充分,使用法定答复理由,避免简单回复导致误解进而引发行政复议或诉讼。

    2.建设信息公开网络平台。整合建立统一政府信息公开、查询平台,通过平台将主动公开的信息和依申请已经公开的信息名称,均依法予以公开。同时可以通过平台,有效检索曾公开过的信息和相对人曾经的申请过程。信息公开网络平台至少应满足如下信息的检索:公开时间、信息类别、文件名称、公开机关、制作机关、有效期间等关键词,主动公开的还应包括文件内容,依申请公开的还应包括申请时间、申请人等关键词。

    3.严格“特殊需要”的适用。司法审查可从当事人的请求是否有足以通过行政审判加以解决的实际价值和必要性,来审查是否具有特殊需要。以下这几种情形可以驳回起诉或者驳回诉讼请求:(1)知情权实际已经得到保护,已经获得相关信息;(2)相对人的信息公开申请、诉讼,目的是通过申请信息公开、复议、诉讼扩大影响、反映信访诉求,不具有可救济的诉讼利益;(3)存在重复申请、恶意申请的情况;(4)已经经过司法程序终结的争议,当事人仍然提起大量、重复的申请,进而试图以信息公开的名义再次重启已经终结的纠纷处理程序。

    4.统一政府信息公开诉讼的裁判尺度。可通过发布指导性案例来统一裁判标准,进一步统一裁判尺度。同时,在明确滥用申请权、滥用诉权判定标准的情况下,申请人亦能够通过既定标准,预估到败诉的后果,也能够减轻滥用诉权行为的发生。

    (课题组成员:刘 琳  杨德润)