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典型案例
乡镇政府具有处理土地承包经营纠纷的职责吗
时间:2018-02-07 10:38:17

【案情】

    原告张某以其“口粮田”被同村村民王某抢占为由,申请被告某镇政府处理。遭拒后,原告张某提起行政诉讼,请求判决被告某镇政府履行处理土地使用权争议法定职责。 

【分歧】

    对于被告某镇政府是否具有本案行政处理法定职责,有分歧意见。

    肯定说认为,原告与王某存在土地使用权争议,依照土地管理法第十六条的规定,被告具有本案行政处理法定职责。否定说认为,被告不具有本案行政处理法定职责。

    【评析】

    笔者持否定说,评析如下:

    一、被告不具有处理职责

    根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项的规定,“农村土地承包经营权争议案件”“不作为争议案件受理”。同时,根据农村土地承包法第五十一条,以及农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第三条、第四条的规定, 对于农村土地承包经营纠纷,当事人可以请求乡(镇)人民政府调解解决。调解不成或者不愿调解的,可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。也就是说,对于农村土地承包经营纠纷,乡(镇)人民政府无权作出行政处理决定。

    本案中,当事人诉争的土地是“口粮田”而非宅基地或者其他建设用地,属于农村土地承包法所指的“农村土地”,不是一般意义上的土地。土地管理法的调整对象是一般意义上的土地,农村土地承包法的调整对象是“农村土地”,即该法第二条所指的“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地”。根据特别法优于一般法的法律适用规则,本案应当适用农村土地承包法的规定。

    因此,被告不具有处理农村土地承包经营纠纷的法定职责。

    二、被告不具有处理能力

    根据土地管理法第十一条第二款的规定,“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。”根据该法第十三条的规定,“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”也正是因为进行了登记,土地权属发生争议后,政府才能“按图索骥”,具有了处理土地权属争议的事实根据。但是,与土地管理法第十三条的规定不同,农村土地承包法并没有作出农村土地经登记才受法律保护的规定。同时,根据农村土地承包法第十二条、第二十二条的规定,农村土地由村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包,“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。物权法第一百二十七条第一款规定:“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”

    然而,当事人是否与发包方签订合法有效的承包合同,乡(镇)人民政府并不能全面、有效地掌握。特别是在双方当事人均未与发包方签订承包合同的情况下,让乡(镇)人民政府处理双方当事人之间的土地承包经营纠纷,实在是让其无能为力。因此,被告不具有处理农村土地承包经营纠纷的事实基础或者能力。

    (作者单位:山东省东平县人民法院)