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典型案例
当事人对修建性详细规划批准行为不具诉权
时间:2018-01-11 09:44:33
——重庆高院裁定李某诉彭水县政府规划行政批复案
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    裁判要旨

    行政机关批准修建性详细规划的行为并不直接对公民、法人或其他组织设定权利、加负义务,当事人对该行为不具诉权。

    案情

    2011年8月,重庆市彭水苗族土家族自治县规委会审议通过了郁山古镇策划方案。同年11月,四川广德公司作出了《重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计》。此后,彭水中业集团将《关于审定〈重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计〉的请示》报请彭水县政府,彭水县政府于2012年10月作出《彭水苗族土家族自治县人民政府关于郁山古镇修建性详细规划的批复》(以下简称《修建性详细规划的批复》),批复原则同意《重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计》文本。原告李某的房屋位于彭水县郁山镇南京社区,在《重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计》中福禄居项目规划红线范围外。项目业主江汇公司启动福禄居项目后,在项目修建过程中,李某的房屋受损。2016年8月,李某向重庆市第四中级人民法院提起诉讼,请求撤销彭水县政府作出的《修建性详细规划的批复》中涉及福禄居建设及规划的批准行为。

    裁判

    重庆四中院经审理认为,彭水县政府作出的《修建性详细规划的批复》是对彭水中业集团报请审定的《重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计》的批准,李某不是该批复的相对人,其房屋受损属实,但没有证据证明其房屋受损是因彭水县政府批准同意《重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计》造成的。无论是彭水县政府的批复,还是《重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计》,均不会直接对李某的房屋造成损害。因此,彭水县政府批准同意《重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计》的行为并不直接对李某的房屋设定权利、加负义务,不会对李某的权利义务产生实际影响,李某没有原告主体资格。遂裁定驳回李某的起诉。

    李某不服,向重庆市高级人民法院提起上诉。重庆高院经审理,裁定驳回上诉,维持原裁定。

    评析

    本案的争议焦点为:李某对修建性详细规划批准行为是否具有诉权。

    1.修建性详细规划本质属行政规范性文件

    修建性详细规划是规划主管部门在实施规划管理过程中所依据的行政规范性文件。从其上位的概念行政规划来看,依学理通说,行政规划具有行政立法及准立法共通的一面,其功能在于为有关行政机关提供统一的准则,其被看作是仅在行政组织内部有效的一种内部规范。从修建性详细规划和具体行政行为的对比看,修建性详细规划文件适用的对象是不确定的,适用次数可以出现往复,其对外产生实际法律效果还需借助有关机关实施具体的行政行为。因此,从法理及法律上来讲,修建性详细规划属于行政规范性文件的范畴。

    2.本案修建性详细规划批准行为不属内部行政行为

    根据城乡规划法相关规定,除第四十条第二款规定的“需要建设单位编制修建性详细规划”的情形外,任何种类的城乡规划包括城乡规划行政主管部门及镇人民政府编制的修建性详细规划均采取组织编制机构和批准机构分离的模式,组织编制权、批准权分属不同行政机关。

    在特殊情形下,修建性详细规划批准行为表现为外部行政行为。城乡规划法第四十条第二款规定:“需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。”根据该条规定,规划行政主管部门可以根据需要,要求建设单位编制修建性详细规划。此时,行政机关针对建设单位编制的修建性详细规划作出的批准行为就不属于内部行政行为。本案中,彭水县政府针对彭水中业集团的请示而作出《修建性详细规划的批复》属依申请的外部行政行为,而不属内部行政行为。

    3.本案修建性详细规划批准行为对外不产生实际影响

    第一,从行为的法律效果看,本案修建性详细规划批准行为的直接效果是彭水中业集团报送的修建性详细规划产生规范效力。即使本案福禄居项目的建设单位发生变更,若该规划未经法定修改程序,规划行政主管部门仍须以该文件作为规划管理的依据,但该种效果是产生依据的效果,而非适用依据的效果。

    第二,从行为对权益的影响看,本案修建性详细规划批准行为不会如行政许可一样对特定相对人的权利或资格作出确定,也不会如其他损益性行政行为直接对公民、法人或其他组织加负义务。彭水中业集团报送的修建性详细规划经批准后,福禄居项目的项目业主江汇公司在规划红线范围内实施建设活动,还需申请相应的规划行政许可,否则其无法实施相应的建设活动。

    综上,彭水县政府作出的《修建性详细规划的批复》实质属于广义的行政规范性文件制定范畴,该批准行为对李某的权利义务不产生实质影响,故李某不具本案诉权,其起诉应驳回。

    本案案号:(2016)渝04行初67号,(2017)渝行终283号

    案例编写人:重庆市第四中级人民法院  张红梅  刘津坤  杨  伟