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调查研究
环境资源审判专门化的四个维度
时间:2018-01-10 13:06:23

新时代下加强和改进环境资源审判工作,必须准确把握环境资源案件的特殊性。环境诉讼的公益性、环境权益的复合性、环境损害的专业性、环境修复的终极目的性,决定了环境资源案件需要进行专门化审判。江苏徐州法院自2013年起探索环境资源审判改革,2015年设立环境资源审判庭,2017年推行环境资源案件跨区划集中管辖改革,为美丽徐州建设提供了有力支持。结合徐州法院探索实践,笔者认为,推进环境资源审判专门化,应重点从以下四个层面展开。

    一、推进审判机构专门化

    污染环境、破坏生态等行为,往往会同时侵害多个法益,行为人不仅面临行政处罚,还应予以民事赔偿,甚至构成刑事犯罪。审理环境资源案件,会涉及民事、刑事、行政中的两类或者三类法律关系,而人民法院民事、刑事、行政三大诉讼分立的模式,难以适应这类案件的审判需要。因此,推进环境资源审判专门化,基础在于审判机构的专门化。徐州法院通过“搭建一个平台、畅通两种渠道、实行三审合一、集聚四方合力”,推进环境资源审判机构的专门化。

    “搭建一个平台”,即设立独立建制的环境资源审判庭。同时,依托徐州铁路运输法院,对环境资源案件跨区划集中管辖,一定程度上解决了环境资源案件总量偏少、地方干扰大的问题。“畅通两种渠道”,即在畅通环境资源私益诉讼渠道的同时,畅通检察机关和社会组织提起公益诉讼的渠道。“实行三审合一”,即将环境资源民事、刑事、行政案件统一交由环境资源庭集中审理。今后应重点在两方面下功夫:一是要避免案件类型庭内分化,否则将重新回到三大诉讼分立的模式;二是要努力探索三大诉讼的深度融合,真正从“1+1+1”转变为“三合一”。“集聚四方合力”,即建立健全环境执法司法联动机制,集聚司法部门、环保部门、社会组织和人民群众四方合力,共同保障生态文明建设。

    二、推进审判机制专门化

    环境资源案件在审判理念与裁判标准、诉讼模式与审理机制、证据规则与事实认定、损害评估与责任承担等方面都具有特殊性,建立符合环境资源案件特点的专门化审判机制,是推进环境资源审判专门化的关键。近年来,徐州法院主要在三个方面展开探索:

    一是实行专家陪审、专家辅助人制度。环境污染程度、环境污染因果关系以及生态环境修复等技术事实的查明,一直是环境资源审判的重点和难点。而现阶段,既懂法律又懂环境技术问题的法官,毕竟少之又少,必须充分借助技术专家的力量。为此,徐州中院增补一批环境资源技术专家进入专家库,并推荐选任为人民陪审员。当事人可以从专家库中申请技术专家作为专家辅助人出庭,法院可以抽选专家陪审员进入合议庭,从而确保法院对案件事实认定的准确性。

    二是建立庭前专家会议制度。如前所述,环境资源案件的审理往往涉及较多的专业技术问题,加上技术专家参与诉讼,会导致诉讼参与人较多,从而使得庭审冗长繁杂。基于此,借鉴刑事诉讼的庭前会议制度,建立庭前专家会议制度,组织双方当事人申请的技术专家,围绕案件涉及的技术性问题深入交换意见。相较于庭审程序,这一程序较为灵活,可以避免庭审过于程式以致技术性问题审理不充分的现象,有利于压缩庭审时间。目前,徐州中院已在部分环境民事公益诉讼案件中适用这一程序。

    三是探索创新损害赔偿数额认定机制。环境民事公益诉讼案件中的损害赔偿数额,主要包括被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用,和生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失两项。但囿于现阶段我国环境司法鉴定制度尚不健全、鉴定周期过长、费用过高,司法审判中对损害赔偿数额认定较为困难。环境民事公益诉讼相关司法解释规定了人民法院确定生态环境修复费时应当参考的因素,但实践操作仍需细化;对于客观存在的服务功能损失费用法院应予支持,但具体如何确定,尚缺乏指导意见和实践经验。对这一问题,徐州法院的做法是:赋予法官自由裁量权,对生态环境修复费用的确定,可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本等客观因素,以及被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等主观因素来综合确定;对服务功能损失,亦应酌情认定,并可以将服务功能损失与生态环境修复费用一并计算在全案损害赔偿数额中。同时在判决理由中,将损害赔偿数额难以准确确定的客观情况及酌定时考量的因素予以充分说明。

    三、推进审判队伍专门化

    专门化审判机构的良好运行,必须依托专门化的审判队伍。环境资源审判具有极强的专业技术性,法官需要具有相当的生态环境方面的专业知识。同时,“三合一”的审判模式,也要求法官要同时掌握民事、刑事、行政三大诉讼不同的司法理念、诉讼规则、审判程序等,还要结合环境资源审判自身特点,在庭审方式、责任承担、判决履行等方面加强调查研究。另外,环境资源保护与地方经济发展客观上存在着一定的矛盾和冲突,环境行政公益诉讼更是直接涉及政府不作为、乱作为等问题,这就要求环境资源审判法官不能就案办案,要强化向党委请示报告重大事项、与政府加强沟通协调的大局意识、责任意识,对于可能影响社会稳定的敏感案件,院庭长应加强监督管理,确保案件裁判法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。推进环境资源审判队伍的专门化,必须紧紧围绕以上这些方面,加速法官“跨界”成长。

    四、推进环境修复专门化

    环境资源审判的终极目的,在于解决突出环境问题,推进生态环境修复。围绕这一目的,被告支付的环境修复资金和服务功能损失等款项,应当专门用于修复被损害的生态环境。而在推进生态文明建设这项复杂的系统工程中,人民法院发挥的是保障和监督作用,不能把本应由行政机关行使的职能通过诉讼的方式转移至法院。为此,徐州中院积极建议政府设立环境保护公益金专项账户,用于存放被告支付的环境修复资金和服务功能损失等款项。为更好地发挥环保公益金的作用,徐州中院还积极向市人大常委会提出地方立法建议,努力推动环境公益金切实用于污染防治、环境修复。

    (作者系江苏省徐州市中级人民法院院长)