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理论时评
廉政理论:对健全权力运行制约和监督机制的思考
时间:2017-06-13 10:24:13
    党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出了新形势下“加快推进惩治和预防腐败体系建设,深入开展反腐败斗争”的四项重要措施,即“加强廉洁从政教育和领导干部廉洁自律”、“加大查办违纪违法案件工作力度”、“健全权力运行制约和监督机制”、“推进反腐倡廉制度创新”。笔者认为,在这四项措施中,健全权力运行制约和监督机制在当前具有最重要的意义,应作为新形势下反腐倡廉建设的重点工程。 

    健全权力运行制约和监督机制能从源头上遏制腐败 

    为何要将健全权力运行制约和监督机制作为新形势下反腐倡廉建设的重点工程?笔者之所以这样主张,理由主要有三: 

    首先,新形势下发生的众多腐败案件,特别是各级主要领导干部和管人、管钱、管审批的干部腐败案件,发生的重要原因是权力运作缺乏有效的制约和监督。一些地方和部门的“一把手”往往在人、财、物以及工程项目的规划、建设等重大事项的决策上有几乎绝对的权力,尽管他们的多数决策也通过了某种会议的集体讨论和走了某种程序,但这些讨论和程序有不少只是形式上的,很难或基本上不构成对其权力的制约。 

    其次,在市场经济和对外开放的条件下,权钱交易、权色交易对拥有炙手可热的权力的人往往具有很难抵制的诱惑。对此,加强廉政教育是必要的和必需的,但廉政教育对于腐败的预防作用由于现实客观环境的种种限制而难以有效发挥。现实案例中就有一些领导干部往往在台上做着廉政报告,台下却做着腐败交易。因此,我们必须建立健全权力运行制约和监督机制,让其台下的腐败交易协议不能达成,即使达成了也不能实施。只有这样,才能使其台上的廉政报告真正产生实际的效果,教育更多的干部不腐败。 

    最后,相对于对腐败分子的严查严打,健全权力运行制约和监督机制之所以更重要,是因为严查严打的主要功能是治标,而建立健全权力运行制约和监督机制的基本功能是治本,即能从源头上遏制腐败。权力运行的制约和监督机制虽然不能构建绝对的“不能腐败”环境,但是确实能给腐败设置重重障碍,形成相对的“不能腐败”环境。

    健全权力运行制约和监督机制的三点建议 

    既然健全权力运行制约和监督机制对于反腐倡廉建设如此重要,那么我们如何健全呢?笔者对此有三点建议: 

    其一,制定《政务公开法》和《行政程序法》,通过公开、公正、公平的法律程序制约权力的行使。去年《政府信息公开条例》正式施行,这不仅对于保障公民知情权、建设法治政府有重要意义,而且对于反腐倡廉建设亦具有或更具有重要作用。但该《条例》尚有三项局限:一是位阶低(仅为行政法规)。不仅不能对相关法律(包括此前的法律和此后将要制定的法律)起指导协调作用,而且现有的和之后制定的任何相关法律作出了与《政府信息公开条例》不同的规定,人们都要服从法律而不是服从《条例》,从而使《条例》的功效大打折扣。二是调整范围窄。该《条例》仅调整政府而不是整个国家机关的行为,从而难以规制整个公权力的运作,特别是执政党权力的运作。三是规制重点不突出。就反腐倡廉建设而言,需要公开、透明的信息重点不是政府机关或其他国家机关获取和保存的一般信息,而是公权力的运作信息,即政务信息。为克服以上三项局限,建议全国人大制定专门的《政务公开法》,或在《政府信息公开条例》的基础上制定以政务信息公开为重点的《信息公开法》。 

    对于反腐倡廉,要制约公权力的行使,与制定《政务公开法》相比,有更重要意义的是制定《行政程序法》。去年湖南省制定了《行政程序规定》,反响和影响都不错。但那只是一个规章,位阶太低。笔者建议全国人大制定全国统一的《行政程序法》,重点规范行政决策程序和行政执法程序。并且在《行政程序法》出台后,由中共中央发文,要求各级党委和党的工作部门均参照适用。特别是对于《行政程序法》确立的决策程序,各级党委在决策时必须适用。 

    其二,由地方各级人大中的中共党员代表组成各级党的代表会议,在地方各级党的代表大会闭会期间行使党的代表大会职权;由地方各级人大常委会中的党员委员组成各级党的代表会议的常设机构,在地方各级人大闭会期间行使党的代表会议的职权。地方各级党委和党委的重要权力部门(如组织部、纪委、政法委等)每年定期或不定期向相应党的代表会议或其常设机构报告工作和重大决策、重要事项,接受党的代表会议或其常设机构的审议,党的代表会议或其常设机构对党委和党的工作部门的工作可以提出质询、询问,被质询、询问的机关必须当场或限期答复。建立这样的机制有利于通过正式的民主组织形式对各级党委和党的工作部门的权力运作予以制约。 

    建议构建这样的权力制约机制的理由有三:第一,我国的政治体制不同于西方国家的政治体制。执政党直接行使一定的国家公权力,特别是直接行使国家和地方重大事务决策的权力,故有加强制约的必要。第二,建立党代表大会常任制成本太大。党代表大会常任制将使地方各级每年的“两会”变成“三会”,且党代表大会常任制要真正发挥作用,还要选举产生常设机构,才能对作为权力执行机构的党委会、党委常委会及党委工作部门进行日常的和实际的制约监督。但如果这样做,不仅成本大,而且远不如由党代表大会授权地方各级人大中的中共党员代表组成各级党的代表会议和地方各级人大常委会中的党员委员组成各级党的代表会议的常设机构行使制约监督权有效。第三,地方各级人大中的中共党员代表和地方各级人大常委会中的党员委员既是经人民直接或间接选举产生的,代表人民,又是在民选前经党代表大会确认推荐的,从而能代表相应地域的全体党员。故其对党委会、党委常委会及党委工作部门行使职权进行制约监督就不仅具有合法性、正当性,而且更具实效性,因为由各级人大中的中共党员代表和地方各级人大常委会中的党员委员组成的机构对于党委会、党委常委会及党委工作部门具有相对独立性。第四,目前这种制度之所以建议仅限于在地方而暂不在中央实施,是因为此种制度创新应有一定的试验期,先在地方试验风险较小。 

    其三,加强权力运行制约和监督机制的整合与协调。这包括三个方面的工作:一是加强党和国家整个反腐败机构的整合与协调,应在纪委的统一领导下,协调好监察部门、国家预防腐败部门、检察院反贪部门、审计部门等机构的反腐、防腐职能。建议通过一个纲要性文件,明确各自的分工和各自在整体中的地位,以及整体中各个环节的联系、衔接,使各机构能更好地分工协作,形成更有效的运作机制。二是加强反腐败机构与人大常委会、人大中党员代表和人大常委会中的党员委员组成的机构(笔者在第二个建议中建议设立的机构)的联系,使制约与监督有机地结合起来。三是通过机制的整合、协调推进具体制度的有效运作。例如,就公职人员家庭财产申报制度而言,其有效运作就需要相关机构和各个环节的协调、合作:首先要有申报登记,其次要有审核调查,再次要有一定形式的公布公开(可从公开虚假申报者的信息做起,逐步扩大公开的范围),最后还要有对违法者的查处。只有通过各相应机构的协调、合作,才能使该制度有效地运作。 

    (作者系北京大学法学院教授、博士生导师,北京大学宪法与行政法研究中心主任)