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调查研究
行政机关负责人集体讨论程序的正当时机
时间:2021-09-30 09:41:52
□ 徐冬然 王伏刚
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    行政处罚法确立了重大、复杂案件处罚需行政机关负责人集体讨论决定的程序。在全面推进依法治国、加快建设法治政府的背景下,行政机关对集体讨论的案件范围逐渐达成共识并更加重视集体讨论程序。当前,行政机关虽能开展集体讨论,但对集体讨论程序内涵认识不足,对讨论程序的正当时机把握不一。如,有的行政机关在处罚告知前便组织集体讨论,有的行政机关在听证结束后并不开展集体讨论,也有的在听证前集体讨论处罚内容,甚至在一案中多次开展集体讨论。因此,有必要对集体讨论程序的内涵,尤其是集体讨论的正当时机等问题予以分析探讨。

    一、行政机关负责人集体讨论程序内涵

    集体讨论程序,是指对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚,行政机关负责人应当通过集体讨论决定处罚的程序。重大、复杂案件的处罚往往较重、对当事人权益影响较大。之所以要求集体讨论,表明法律对此种处罚持极为慎重的态度,有必要通过集体讨论对自由裁量权予以限制和规范,通过发挥民主意见,防止错误决策,确保处罚决定的正确、有效。

    集体讨论程序避免了行政权过分集中,体现了权力制衡思想;作出决定并非简单少数服从多数,行政首长有最后决定权,体现了民主集中制原则。作为正当法律程序原则的具体体现,其兼具工具价值和程序价值。集体讨论,可以促使行政机关在重大、复杂处罚时审慎决策、集思广益,作出兼顾法律效果与社会效果的处罚。因集体讨论程序的运行,处罚的正当性、合理性也明显得到提升。

    因此,全面掌握集体讨论程序的内涵及其价值,我们不能仅仅因行政机关开展过集体讨论而当然认定集体讨论程序的合法性。毋庸置疑,何时集体讨论、什么样的时机讨论均是集体讨论程序的重要内容。忽视讨论程序的时机要求,不能体现集体讨论的程序价值,最终也无法实现法律规定集体讨论程序的立法目的。

    二、普通程序处罚案件集体讨论程序的时机

    行政处罚法对集体讨论程序的时机未予明确规定,绝不意味着对集体讨论程序的时机无需要求。普通程序案件进行集体讨论的时机分歧在于是处罚告知前讨论,还是处罚告知并听取陈述申辩后。笔者认为,集体讨论程序的时机不应在处罚告知之前。

    首先,行政机关调查终结后才可作出处罚或集体讨论决定处罚。行政调查在终结后还应进行处罚告知或听证告知。当事人陈述申辩若提出新的事实、理由和证据影响案件事实与处罚情节的认定,行政机关需进一步调查核实。根据行政处罚法第五十七条的规定,案件调查终结前,亦即违法事实查清前,行政机关不应当将案件提交负责人审查或通过集体讨论形成决定。

    其次,行政处罚告知前进行集体讨论的时机不当。行政机关应告知当事人拟处罚的内容及事实、理由和依据。告知后的陈述申辩或听证程序,是当事人行使陈述申辩权的重要方式。处罚告知前集体讨论处罚,当事人陈述申辩的效果会明显打折,行政机关难以中肯采纳意见,陈述申辩会流于形式而无实质意义。倘若采纳当事人无违法行为或从轻、减轻不予处罚的观点,还需行政机关再次集体讨论决定。

    最后,集体讨论程序应在法制审核程序之后的案件最后处理阶段。集体讨论程序与法制审核程序的案件范围并不完全吻合。通常,需集体讨论的案件大多需履行法制审核程序。集体讨论所指向的案件处理决定,应指通过集体讨论研究敲定案件处理的最终内容,行政机关能够根据集体讨论形成的研究结论制作行政处罚文书。而行政处罚的内部法制审核程序,总体定位是为行政机关作出重大处罚或重大决策进行论证参考并提出审核意见。从处罚程序衔接上,法制审核程序应在集体讨论程序前,集体讨论程序应当在法制审核程序后。

    综上,行政机关应在处罚告知并听取陈述申辩后才进行集体讨论。集体讨论案件需法制审核的,讨论程序亦应在法制审核之后。

    三、听证程序处罚案件的集体讨论的时机

    听证程序处罚的案件,行政机关应告知当事人听证的权利并根据申请组织听证。听证程序,严格来说并非独立的处罚程序,实质上是普通程序中采用特定的方式听取当事人陈述、申辩意见的程序。适用听证程序的处罚案件,行政机关原则上均需集体讨论决定处罚。实务上,行政机关依然形成听证前或听证后开展集体讨论的观点,这与普通程序案件在处罚告知前后集体讨论的情形类似。笔者认为,行政机关在听证前集体讨论决定处罚的讨论时机不当。

    首先,行政机关在听证程序前不应集体讨论决定处罚。综合分析行政处罚法第五十七条、第七十五条规定内容及逻辑关系,行政机关听证结束后才可以经负责人审查或经集体讨论后作出决定。修订后的行政处罚法增加“行政机关应当根据听证笔录”的新要求,实质上系对听证程序集体讨论的时机进一步规范、明示。故行政机关未在听证之前开展的集体讨论程序违法。

    其次,行政机关听证程序前集体讨论决定处罚的程序不具有正当性。前已述及,行政机关处罚告知前不应进行集体讨论,该分析亦可论证行政机关在听证前也不应集体讨论。听证程序中,当事人陈述申辩的方式要严格规范并高于普通程序中陈述申辩的行使要求。听证程序作为一项独立的程序,行政机关需正式、全面、客观地听取当事人意见,以便准确认定案件的事实和证据并权衡考虑处罚的轻重。听证程序的重要性及其独立程序价值要求,行政机关组织的听证应实质化运行。听证程序前,行政机关集体讨论决定处罚造成听证程序形成虚设,损害了听证程序的价值,其集体讨论程序亦不具有合法性、正当性。

    最后,行政机关听证前集体讨论决定处罚属“先定后审”。行政处罚中的“先定后审”,是指行政机关以集体讨论、内部商议等形式确立行政处罚的最后内容与处罚幅度,然后才听取当事人的陈述申辩意见或者组织听证。无论是行政处罚还是司法裁判,其正当的程序都是“先审后定”而不是“先定后审”。行政处罚告知或听证告知的仅是拟处罚的内容,不是最终的内容。行政机关在听证程序前集体讨论决定处罚内容,背离了集体讨论程序的立法目的,不能认定为处罚程序合法。

    综上,听证程序前的集体讨论程序,不具有讨论程序的正当性、合法性,行政机关应当在听证程序结束后并根据听证笔录集体讨论决定行政处罚。

    四、行政机关多次开展集体讨论程序的合法性认定

    行政处罚法仅原则性规定行政机关应履行集体讨论决定的程序。实务上,有的案件经历了一次、两次甚至多次集体讨论程序。如此,行政机关在不同时机多次开展集体讨论,亦需对集体讨论程序的合法性予以明晰认定。

    首先,行政机关多次组织开展集体讨论程序,并不当然导致程序违法。因办案需要,疑难复杂案件在案件立案阶段、查明案件事实中以及处罚告知或听证告知前,通过集体讨论研究确定案件是否立案、如何查明认定事实以及研究拟处罚告知或听证告知的内容,该集体讨论程序不是法律规定的必须进行集体讨论的程序。行政机关纵然多次开展集体讨论,也并不构成程序违法。需要明确的是,行政机关仍然需在前文论述的正当时机,开展法律规定的集体讨论程序。

    其次,行政机关在处罚告知或听证程序前,通过一次讨论确定最终处罚内容的集体讨论程序,属于处罚程序违法。如前所述,行政机关可以通过集体讨论研究确定处罚的拟告知内容,但其不可以在处罚告知或听证程序前通过集体讨论决定最终的处罚决定。因为,法律上并不允许在告知或听证程序前通过集体讨论研究确定最后的行政处罚内容。此种形式的集体讨论程序,不具有正当性、合法性。即便办案中仅有该一次集体讨论程序,行政机关由于在不当的时机开展集体讨论并决定处罚内容,其处罚程序已构成重大违法。

    最后,行政机关先行集体讨论确定处罚最终内容,即便处罚告知或听证后再次集体讨论,其行政处罚程序亦属违法。此处的违法,核心还是先前集体讨论处罚内容的程序不合法。行政机关提前开展法律规定的集体讨论程序,实质上架空了行政处罚陈述申辩程序以及听证程序的存在价值,损害了当事人程序性权益,影响到处罚程序的公正以及案件处理决定的实体公正。再次集体讨论的程序虽不违法,但行政机关不能通过处罚告知或听证后再次的集体讨论程序,“治愈”先前已经违法的集体讨论程序行为。因为,先前严重违法的集体讨论程行为,已不可以通过“补救”措施来弥补。

    综上,准确把握集体讨论程序的立法目的和程序价值,行政机关在不正当时机开展集体讨论决定处罚,无以保障行政处罚程序公正和实体公正,属于行政处罚中的程序违法。行政机关需全面理解集体讨论的程序内涵并在正当的时机通过集体讨论研究确定行政处罚的内容。司法审查中,法院应通过审查集体讨论程序的时机是否正当,保障立法确定的集体讨论规定有效落实。

    (作者单位:江苏省金湖县人民法院)