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调查研究
行政机关对确定公开机关的 政府信息应对申请人履行告知义务
时间:2021-04-08 09:10:49
张红梅 汤 龙
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    行政机关经检索、查找,证实申请人所申请公开的政府信息不属于本机关负责公开的范围,但能够确定负责公开的行政机关的,应当将负责公开行政机关的名称、联系方式向申请人明确告知,而不能简单答复该信息不属于本机关公开。

    一、政府信息公开行政诉讼原告资格的认定

    《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”原告资格即向人民法院提起诉讼的主体资格。政府信息公开行政诉讼原告,是政府信息公开答复或逾期未答复的行为对其权益产生影响的公民、法人或者其他组织,既包括政府信息公开相对人,也包括与政府信息公开有利害关系的公民、法人或者其他组织。

    修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)于2019年5月15日正式施行。新《条例》第十三条规定:“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外,政府信息应当公开。行政机关公开政府信息,采取主动公开和依申请公开的方式。”据此,政府信息公开包括行政机关主动公开和申请人依申请公开两种方式。在政府信息公开行政案件中,对于信息公开申请人资格与行政诉讼原告主体资格的关系,在司法实践中争议较大。

    原《条例》第十三条规定:“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”此即政府信息公开“三需要”原则。新《条例》删除了申请政府信息公开需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的“三需要”规定,更加突出了对申请人知情权的保护。

    二、政府信息公开行政诉讼被告资格的认定

    新《条例》第十条对政府信息公开主体作出明确规定:“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开;行政机关获取的其他行政机关的政府信息,由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定。”

    (一)政府信息制作机关作被告。“谁制作谁公开”是政府信息公开的首要原则。从《条例》规定看,政府信息一般应当由制作机关公开,原因在于,制作机关作为政府信息的制作主体,对政府信息的性质、内容以及公开程度把握更为准确,由制作机关公开政府信息也能在一定程度上防止因对政府信息属性不明而出现泄密、不作为或公开不当等情形。

    (二)政府信息保存机关作被告。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息,申请人对保存政府信息的行政机关作出的行政行为不服的,应当以保存该政府信息的行政机关为被告。此种情形下,因相应政府信息来源于公民、法人或者其他组织,由保存该政府信息的行政机关予以公开更为方便,也可避免行政机关之间互相推诿等情形的出现。

    (三)制作或者最初获取政府信息的行政机关作被告。司法实践中,同一政府信息历经多个行政机关制作、加工或者审批的现象十分常见,若申请人对制作机关的信息公开行为不服的,应当以该制作机关为被告;若申请人申请公开的政府信息是行政机关从其他行政机关获取的,从表面上看,该信息经过多个行政机关间的流转,但通过溯源发现,该信息最初是由行政机关从公民、法人或者其他组织处获取的,那么最初获取该政府信息的行政机关就是政府信息公开的义务主体,申请人对最初获取该政府信息的行政机关的行政行为不服的,应当以最初获取该政府信息的行政机关为被告。

    (四)复议机关作被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”复议机关维持或者改变原行政行为均体现出复议机关的行政意志,其作出复议决定的行为属于行政行为,因复议机关作出的复议决定系基于被诉行政机关作出的原行政行为,从性质上而言无法实现完全的司法性,故其具有作为行政诉讼被告的正当性和可能性。

    三、行政机关未尽到法定告知义务的法律后果

    新《条例》第五条规定:“行政机关公开政府信息,应当坚持以公开为常态、不公开为例外,遵循公正、公平、合法、便民的原则。”一旦确定申请人所申请公开的信息属于政府信息,行政机关应当及时判断该政府信息是否属于本行政机关负责公开,如果属于本行政机关公开,就应当根据要求及时检索公开;如果不属于本行政机关负责公开的范围,则应当按照新《条例》的规定及时向申请人履行告知义务。司法实践中,人民法院应当严格依法对行政机关的告知行为进行审查,对于不属于本行政机关公开范围但能够确定负责公开行政机关的,行政机关仅回复不属于其公开,而未将负责公开机关的名称、联系方式一并告知申请人的,因其未履行法定职责,其行为违法。

    (作者单位:重庆市第四中级人民法院)